體制改革是省委、省政府做出的重大決策，是新形勢下對食品藥品監管和市場(chǎng)監督管理模式的探索，也是精簡(jiǎn)機構整合職能的積極探索。成效毋庸置疑。

　　（一）精簡(jiǎn)了監管機構。改革前，區、縣一級要分設工商、質(zhì)監、食藥監三個(gè)工作部門(mén)；改革后，只需要設一個(gè)市場(chǎng)監督管理部門(mén)，減少了區、縣一級政府的機構設置。

　　（二）整合了監管職能。改革前，原食藥監部門(mén)承擔餐飲的監管，工商部門(mén)承擔流通環(huán)節食品安全監管，質(zhì)監部門(mén)承擔生產(chǎn)領(lǐng)域食品安全監管。將工商、質(zhì)監、食藥監、食安辦的職能整合在一個(gè)部門(mén)，減少了職能交叉、推諉扯皮問(wèn)題。

　　（三）延伸了監管觸角。改革前，三家監管部門(mén)只有原工商系統的56個(gè)工商所的監管觸角能夠達到鄉鎮、街道，而質(zhì)監、食藥監的監管觸角只能達到市區和縣區的城區部分，造成大片的監管盲區。

　　（四）明確了監管責任。整合后責任更加明晰，原來(lái)由市一級政府統一承擔的監管責任下移到區、縣一級政府。有利于增強區、縣政府的責任意識，同時(shí)對于食品藥品監管和市場(chǎng)監管出現的責任問(wèn)題更方便厘清。

　　（五）降低了監管成本。通過(guò)對工商、質(zhì)監、食藥三局資源整合，全市市場(chǎng)監管所的辦公房、執法車(chē)輛、執法裝備等基本上都是原工商所配備的，而不需要重新裝備，降低了監管運行成本。

　　體制改革存在的問(wèn)題

　　（一）監管主體不合法。我市縣區市場(chǎng)監督管理局的主體資格來(lái)源于縣區編辦批復的“三定方案”。而在現有的法律、法規上并無(wú)“市場(chǎng)監督管理局”這一主體的表述。

　　行政執法上，該市4個(gè)行政區和3個(gè)縣市場(chǎng)監督管理局及其派出的51個(gè)市場(chǎng)監管所均使用安徽省法制辦統一制作的執法文書(shū)。2個(gè)開(kāi)發(fā)區市場(chǎng)監督管理局及其派出的5個(gè)市場(chǎng)監管所分別使用工商、質(zhì)監、食藥監三種執法文書(shū)。

　　行政許可上，縣區市場(chǎng)監督管理局目前可以發(fā)放企業(yè)（經(jīng)開(kāi)、高新、淮上三局得到市工商質(zhì)監局授權或委托）、個(gè)體工商戶(hù)、個(gè)人獨資企業(yè)營(yíng)業(yè)執照，還可以頒發(fā)食品流通許可證、餐飲服務(wù)服務(wù)許可證。相關(guān)的法律法規沒(méi)有明確授權市場(chǎng)監督管理局有以上登記權。一旦出現行政訴訟，市場(chǎng)監督管理局就會(huì )敗訴。

　　(二)三個(gè)部門(mén)職能不同程度弱化。僅2015年市場(chǎng)監督管理局就開(kāi)展了機關(guān)學(xué)校食堂、豆制品、面制品、集貿市場(chǎng)食品、小餐飲、農資、“雙打”、“兩節打假”等近20項專(zhuān)項整治，許多整治同步進(jìn)行，往往有數量無(wú)質(zhì)量。

　　文明創(chuàng )建、征遷拆違、秸桿禁燒、文明祭祀等縣區中心工作，牽扯了市場(chǎng)監督管理局的主要精力。導致工商質(zhì)監、食藥監的職能存在不同程度的弱化。

　　（三）監管力量明顯不足。新組建的市場(chǎng)監督管理局的絕大多數人員都是原工商系統人員。下劃到各區的282名行政編制，其中工商260名、質(zhì)監12名、食藥監2名，其他8名。如經(jīng)濟開(kāi)發(fā)區市場(chǎng)監督管理局，現在在編在崗的32人包括工商系統27人（占比84.3%），質(zhì)監系統2人（1人任副局長(cháng)，占比6.2%））、原食藥監系統僅1人，任局長(cháng)（占比為3.1%），剛遴選的2人（占6.2%）。開(kāi)發(fā)區有42家食堂，1000多家大小餐館，靠食藥監1人之力，連例行抽查都不可能完成。“工商人員查食藥”、“工商人員查質(zhì)監”在市轄區已成為現實(shí)。

　　（四）監管人員流失。劃歸區、縣政府“三局合一”后，任務(wù)的增加、隸屬關(guān)系的變化導致監管隊伍思想受到了沖擊，一些年輕同志通過(guò)個(gè)人努力和各種關(guān)系離開(kāi)了市場(chǎng)監督管理局。區縣有關(guān)部門(mén)也或多或少地從市場(chǎng)監督管理局抽調了部分人員。

　　（五）隊伍年齡老化，業(yè)務(wù)難精。由于工商系統人事凍結近3年，新鮮力量得不到增加，隊伍年齡偏大。這些人對新增加的食藥監、質(zhì)監業(yè)務(wù)不了解。加之涉及三個(gè)部門(mén)的法律法規規章多達500多部（其中工商質(zhì)監法律113部，法規216，規章132，地方法規5，地方規章9，合計475部），短期內很難熟悉。

　　（六）監管執法保障不夠。全省雖然統一了執法證，但沒(méi)有統一制服、標志，給執法帶來(lái)了不便。公車(chē)改革后，鄉鎮所基本上很難兼顧到整個(gè)轄區。

　　（七）執法標準不一。各區局各自為政，類(lèi)似案件的處罰標準不一。

　　（八）編制配置頭重腳輕。按現有編制計算，各區總編制282名（區局機關(guān)共96名，占34%，23個(gè)市場(chǎng)監管所186名，占66%），占總監管編制的62.7%；市工商質(zhì)監、食藥監總編制168名，占總監管編制的37.3%。三縣質(zhì)監和食藥監雖然有一部分力量，但絕大多數都在機關(guān)和直屬機構，頭重腳輕同樣造成基層市場(chǎng)監管所監管力量不足。

　　對策

　　十八屆三中全會(huì )《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》對市場(chǎng)監管體系改革作出了“改革市場(chǎng)監管體系，實(shí)行統一的市場(chǎng)監管……反對地方保護”的規定。十八屆四中全會(huì )《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問(wèn)題的決定》指出“推進(jìn)綜合執法，大幅減少市縣兩級政府執法隊伍種類(lèi)，重點(diǎn)在食品藥品安全、工商質(zhì)檢……等領(lǐng)域內推行綜合執法”。《國務(wù)院關(guān)于“先照后證”改革后加強事中事后監管的意見(jiàn)》明確了“應充分發(fā)揮工商部門(mén)市場(chǎng)監管骨干作用”。

　　針對上述存在的問(wèn)題，筆者建議：

　　（一）解決主體合法問(wèn)題。

　　按十八屆四中全會(huì )決定精神，將縣區市場(chǎng)監督管理局分拆為工商質(zhì)監和食藥監兩個(gè)部門(mén)，分別使用工商行政管理局（加掛質(zhì)量技術(shù)監督局牌子）、食品藥品監督管理局名稱(chēng)，使主體合法化。

　　將市場(chǎng)監管所相應分拆為工商所（加掛質(zhì)監所牌子）、食藥監所，同時(shí)根據工商質(zhì)監、食藥監監管任務(wù)的輕重來(lái)設置基層工商（質(zhì)監）所、食藥監所。

　　（二）改革管理體制。

　　工商質(zhì)監、食藥監實(shí)行市縣政府分級管理，即各區局為市局的派出機構，人、財、物為市局所有，便于市局統籌調派力量形成監管合力，履行轄區的市場(chǎng)監管權；各縣工商局（質(zhì)監局）、食藥監局為縣政府直屬機構，領(lǐng)導干部實(shí)行縣政府與市局雙重管理，業(yè)務(wù)上接受市局指導。

　　這樣，可以統合執法資源，統一執法標準，避免把監管事權、監管風(fēng)險壓給基層。把工商質(zhì)監、食藥監從瑣碎的地方事務(wù)中解放出來(lái)回歸市場(chǎng)監管的“主業(yè)”，以保證職能履行到位。

　　（三）固定編制人員。

　　參照工商質(zhì)監體制下劃時(shí)的編制，重新核定工商質(zhì)監、食藥監的編制并予以固定。對在2014年1月體制下劃時(shí)、2015年機構改革時(shí)已核減的編制，應按《省政府專(zhuān)題會(huì )議紀要第100號》的要求逐步補回并充實(shí)到基層或執法一線(xiàn)。明令禁止各區、縣從工商質(zhì)監、食藥監借用人員，以保證相對穩定的執法力量。

　　（四）充實(shí)執法力量。采取公開(kāi)選調、統一招錄、規范招聘等方式充實(shí)執法人員。重點(diǎn)是充實(shí)特種設備安全監察人才、食品藥品監管專(zhuān)業(yè)人才，保證有足夠的專(zhuān)業(yè)人才和執法力量。

　　（五）加強執法保障。一是在人頭經(jīng)費上予明確和保障。對于因專(zhuān)項整治、監管執法而出現的常態(tài)性加班，采取合理合規的措施予以適當考慮。二是在執法裝備上予以保障，統一執法服裝、執法標志。尤其是在公車(chē)改革的背景下，對執法車(chē)輛宜采取特殊政策，以確保監管到位。